Menggugat Kerajaan Saudi di Pengadilan Amerika Serikat: Tinjauan Hukum Internasional

PENDAHULUAN

Belum lama ini kita mendengar berita dari Amerika Serikat (AS) bahwa Senat telah meloloskan sebuah Bill atau draft Undang Undang yang amat kontroversial. Berangkat dari dugaan bahwa Kerajaan Saudi Arabia (singkatnya Saudi) turut terlibat dalam serangan teror 9/11 tahun 2001, beberapa keluarga korban mencoba menggugat ganti rugi kepada Saudi tapi forumnya adalah Pengadilan di AS. Nah, Bill yang diloloskan oleh Senat AS ini akan mengizinkan Saudi digugat di Pengadilan AS.

Bill ini baru akan sah berlaku jika Presiden AS menandatanganinya, dan diduga ini tidak akan beliau dilakukan. Hal ini bukan hanya karena khawatir mengkompromikan hubungan dengan Saudi, melainkan juga karena melanggar hukum internasional. Menariknya, para anggota Senat mengatakan ini tidak bertentangan dengan hukum internasional.

Tulisan ini inshaaAllah akan membahas apakah hal tersebut dapat dibenarkan menurut hukum internasional. Ini adalah terlepas apakah betul Saudi terlibat atau tidak walaupun diskusi mengenai hal tersebut lumayan menarik juga, karena terus terang hal tersebut tidak relevan (inshaaAllah akan dijelaskan nanti). Kesimpulan saya adalah bahwa Bill ini melanggar hukum internasional sehingga AS semestinya tidak boleh mengeluarkan Bill seperti itu.

HUKUM MATERIL DAN FORMIL

Sebelum masuk pada pembahasan inti, rasanya penting untuk saya menjelaskan hal ini dulu. Prof Sudikno Mertokusumo menjelaskan bahwa secara fungsi hukum dibagi menjadi dua, yaitu:[1]

• Hukum materil: peraturan-peraturan yang memberi hak dan kewajiban menurut hukum. Inilah yang berisi norma-norma.
• Hukum formil: peraturan-peraturan yang melaksanakan hukum materil, aturan permainan hakim dalam menyelesaikan sengketa, yang pada pokoknya adalah tata cara menegakkan hukum lah.

Contoh hukum materil contohnya adalah dalam hukum Pidana, yaitu apa saja yang dikatakan sebagai kejahatan dan apa sanksinya. Misalnya Pasal 338 Kitab Undang-Undang Hukum Pidana yang menjadikan pembunuhan sebagai perbuatan pidana yang diancam maksimal penjara 15 tahun. Contoh hukum formil dalam hukum Pidana adalah bagaimana dan siapa yang boleh melakukan penahanan, apa saja syarat-syaratnya, berapa lama, hakimnya berapa, dan lain sebagainya. Ini dapat dilihat di Kitab Undang Undang Hukum Acara Pidana.

Gampangnya: Bolehkah nyontek kalau tidak ketahuan? Jawabannya adalah TETAP TIDAK BOLEH (hukum materil) tapi karena tidak ketahuan maka PELAKU TIDAK BISA DIHUKUM (hukum formil).

Terlihat bagaimana hukum materil membutuhkan hukum formil, dan hukum materil tidak bisa ditegakkan tanpa hukum formil. Misalnya, walaupun seseorang katanya membunuh seribu orang yang mana ini sadis sekali, tapi kalau alat buktinya kurang dari dua maka hakim tidak boleh memutus bersalah (Pasal 183 KUHAP).

Demikian pula soal kompetensi pengadilan. Ada aturan-aturan tentang pengadilan apa boleh mengadili siapa dan perkara jenis apa, dan ini masuk hukum formil. Misalnya, si pelaku pembunuhan 100 orang tadi walaupun buktinya sampai 1000 alat bukti yang sah, tapi tidak bisa diadili di Pengadilan Tindak Pidana Korupsi (Tipikor) karena Pengadilan Tipikor cuma bisa mengadili kasus korupsi saja sesuai Pasal 7 UU No. 46 Tahun 2009. Kalau dia orang sipil, Pengadilan Militer pun umumnya tidak bisa mengadilinya sesuai Pasal 9(1) UU No. 31 tahun 1997.

Hal ini berlaku juga dalam hukum internasional. Misalnya dalam Mahkamah Pidana Internasional atau the International Criminal Court (ICC), seorang anggota Palang Merah Internasional atau ICRC tidak bisa dipaksa bersaksi walaupun ia menyaksikan kejahatan yang luar biasa berat, sesuai Pasal 73(4) ICC Rules of Procedure and Evidence. Demikian juga, tidak bisa sebuah negara dituntut di ICC karena kewenangan ICC hanya untuk mengadili individu sesuai Pasal 1 Rome Statute. Karena alasan yang sama, seorang individu yang melakukan pelanggaran hukum internasional seberat apapun tidak bisa diadili di Mahkamah Internasional atau the International Court of Justice (ICJ) sesuai Pasal 34(1) Statute of the ICJ.

IMUNITAS NEGARA

Konsep Dasar

Salah satu asas yang telah lama diakui dalam sejarah hukum internasional adalah Sovereign Equality. Maksudnya adalah bahwa semua negara adalah sejajar di muka hukum, dan salah satu konsekuensinya dalam perkembangan modern (abad 19 ke atas) adalah bahwa sebuah negara tidak boleh diadili oleh hukum negara lain. Hal ini sudah diakui sebagai hukum kebiasaan internasional.[2] Beda dengan hukum Indonesia yang mana hukum kebiasaan hanya berlaku jika tidak bertentangan dengan Undang Undang (Pasal 18B[2] UUD 1945), hukum kebiasaan internasional adalah sebuah sumber hukum yang mengikat (lihat Pasal 38[1] Statute of the ICJ).

Karena itu, sebagai hukum asal, jika sampai ada negara yang hendak menggunakan pengadilannya untuk mengadili negara lain maka hal tersebut adalah sebuah pelanggaran terhadap salah satu asas yang paling mendasar dalam hukum internasional. Dan apabila sampai ada kejadian sebuah negara digugat di pengadilan lainnya, maka harusnya ini bertentangan dengan hukum formil. Karena, dengan adanya hukum kebiasaan internasional yang dijelaskan sebelumnya, sebuah negara berdaulat tidak mungkin masuk dalam kompetensi sebuah pengadilan negara lain.

Perlu dicatat bahwa hal ini adalah terlepas dari apakah memang negara ini melakukan kejahatan yang berat sekali dan menimbulkan kerugian, karena hal tersebut bolehjadi berpotensi merupakan pelanggaran hukum materil. Akan tetapi, jika hukum formil tidak dipenuhi maka pengadilan tidak bisa memeriksa perkaranya.

Pertanyaannya adalah: apakah ada pengecualian?

Kemungkinan Pengecualian 1: Jus Cogens

Salah satu argumen yang dikemukakan oleh Senator AS adalah bahwa harus ada pengecualian dari kedaulatan negara ketika ada pelanggaran serius. Hal ini merujuk pada argumen jus cogens.

Gampangnya, jus cogens adalah sebuah norma tertinggi dalam hukum internasional sampai jika ada suatu hal apapun yang bertentangan dengannya maka yang menang adalah jus cogens. Hal ini begitu jahatnya sampai kalau dilanggar, entah dia bertentangan dengan rasa kemanusiaan yang amat sangat dan/atau mengancam perdamaian dan keamanan dunia. Contohnya antara lain adalah larangan genosida, larangan melakukan agresi, dan lain sebagainya. Untuk lebih lengkapnya dapat dilihat di tulisan saya yang ini silahkan diklik.

Apakah terorisme merupakan sebuah pelanggaran norma jus cogens? Yah, definisi terorisme saja tidak jelas.[3] Tapi sebetulnya secara konsep, bisa saja memang ya. Para pakar hukum berargumen bahwa bisa jadi terorisme sedang menuju ke arah jus cogens (butuh proses) dan argumen mereka bukannya tidak persuasif.[4] Masalahnya, ini tidak ada urusannya karena jus cogens adalah soal hukum materil sedangkan imunitas adalah urusan formil.

ICJ bukan cuma sekali melainkan sampai dua kali berurusan dengan masalah seperti ini. Tahun 2002 ada kasus Congo vs Belgia ketika Belgia mengeluarkan surat penangkapan untuk Mr. Yerodia (saat itu Mentri Luar Negeri Congo, yang dianggap mewakili negara sehingga memiliki imunitas negara) atas tuduhan pelanggaran HAM berat. Lalu, tahun 2012, ada lagi kasus Itali vs Jerman (Yunani intervensi) di mana salah satu korban Nazi Jerman di Itali dan juga Yunani ingin menuntut kompensasi atas kejahatan perang Jerman di masa lalu (kejahatan perang ini adalah pelanggaran jus cogens). Kedua kasus ini diputus senada, yaitu dimenangkan oleh Congo (2002) dan Jerman (2012).

Alasannya pun senada saja. Dalam kasus Congo vs Belgia, ICJ berargumen bahwa pada hukum kebiasaan internasional tentang imunitas negara tidak ditemukan pengecualian termasuk dalam hal pelanggaran HAM berat. Dalam kasus Itali vs Jerman, ICJ berkata bahwa imunitas negara tidak bertentangan dengan jus cogens karena yang pertama adalah hukum formil dan yang kedua adalah hukum materil.

Sebagai catatan, putusan ICJ ini bukan main-main lho. Secara dasar, Pasal 38(1) Statute of ICJ menyebut putusan hakim sebagai salah satu sumber hukum internasional. Memang secara formil putusan hakim tidak mengikat melainkan kepada pihak yang saat itu dihakimi saja, sehingga secara kaidah tradisional ya putusan hakim ini tidak harus diikuti oleh kasus kasus selanjutnya.

Akan tetapi, dalam perkembangannya, hukum internasional kemudian menempatkan ICJ pada posisi yang istimewa. Walaupun secara formil putusannya tidak mengikat, tapi substansi putusannya adalah berisi antara lain:[5]

• Penafsiran dari perjanjian internasional, dan/atau
• Klarifikasi dan aplikasi hukum kebiasaan internasional, dan/atau
• Penerapan Prinsip Prinsip Umum Hukum

Sedangkan hal-hal itu adalah sumber hukum yang mengikat.

Perlu saya catat bahwa pada kedua kasus ICJ yang saya sebut di atas, ada hakim yang berbeda pendapat. Tapi dalam kedua kasus tersebut, hakim asal AS yaitu Hakim Thomas Buergenthal (Congo vs Belgia) dan Hakim Joan Donoghue (Itali vs Jerman) tidak pernah termasuk dalam hakim yang berbeda pendapat.

Kemungkinan Pengecualian 2: Konvensi PBB tentang Imunitas Negara dan Propertinya

Tahun 2004 ada konvensi PBB berjudul Convention on the Jurisdictional Immunities of States and their Property. Walaupun Pasal 5 dengan tegas mengatakan bahwa sebuah negara memiliki kekebalan dari pengadilan negara lain, tapi ada beberapa pengecualian. Khususnya saya menyoroti Pasal 12 yang mengatakan bahwa negara tidak bisa menggunakan imunitas sebagai alasan untuk menghindari pengadilan negara lain jika ia menyebabkan luka atau kematian pada orang atau perusakan properti di negara lain tersebut.

Nampaknya ini sudah sangat absolut sekali Saudi bisa diseret, bukan? Sayangnya tidak.

Alasan pertama, secara formil konvensi ini belum berlaku. Pasal 30 berkata bahwa dia baru akan berlaku 30 hari setelah ada 30 negara yang meratifikasinya. Sayangnya baru ada 28 yang meratifikasinya. Menariknya, 28 negara ini termasuk Saudi dan tidak termasuk AS. Lalu, Pasal 4 mengatakan bahwa konvensi ini tidak berlaku untuk kasus kasus yang terjadi sebelum berlakunya konvensi.

Alasan kedua, kalaupun dianggap konvensi ini berlaku. Pasal 12 ini dimaksudkan untuk hanya berlaku pada tindakan negara yang bersifat jure gestionis (kegiatan komersial atau business as usual) dan bukan pada yang bersifat jure imperii (tindakan negara berdaulat). Ini dijelaskan oleh the International Law Commission (ILC) yang mendraft konvensi ini[6] dan juga para hakim ICJ dalam kasus Itali vs Jerman, khususnya mengambil contoh tindakan angkatan bersenjata. Perlu dicatat bahwa tindakan sebuah kelompok yang diarahkan atau dikendalikan oleh sebuah negara dianggap merupakan tindakan yang diatribusikan pada negara tersebut.[7] Karena itu, jika benar teroris yang menabrakkan pesawat ke menara WTC adalah dikendalikan oleh Saudi maka akan masuk dalam kategori jure imperii yang tidak termasuk dalam pasal ini.

PENUTUP

Dengan demikian, maka sudah jelas bahwa tindakan AS ini adalah tindakan yang melawan hukum internasional dan tidak ada pengecualian yang dapat berlaku untuk menjustifikasi hal ini. Sangat besar kemungkinan Presiden AS akan memveto Bill ini dengan berbagai alasan, antara lain ya adalah karena alasan ini.

Alasan lain, sebagaimana yang sudah sempat disebut, adalah bagaimana AS khawatir akan merusak hubungannya dengan Saudi. Bukan hanya Saudi adalah aktor penting di timur tengah yang mana AS akan kesulitan jika hubungan mereka rusak, tapi juga Saudi mengancam menjual aset aset AS jika sampai Bill ini benar benar lolos.

Catatan: Mungkin dari kalangan pembaca akan ada yang bertanya-tanya kenapa tidak dari dulu saja seperti ini untuk kasus Palestina dan lain sebagainya, dan jawaban saya adalah saya tidak tahu. In fact, begitu sedikit yang kita ketahui dari percaturan politik dunia. Permainan harus cantik. Misalnya, agak sulit kalau tiba-tiba Saudi menggunakan “kartu truf”nya secara langsung untuk mengancam AS dalam kasus Palestina, tapi kemudian ternyata AS memilih Israel. Lalu kenapa dalam kasus ini tiba-tiba keluar “kartu truf”? Bisa jadi karena Saudi memang seegois yang dibayangkan banyak orang, bisa juga karena ini masalah yang melibatkan Saudi dan AS saja sehingga resikonya minim? Entahlah, saya tidak tahu.

Tapi yang saya justru tertarik adalah konsekuensi jika Presiden AS berani betul-betul menandatangani Bill ini. Apa yang terjadi jika banyak negara yang latah ikut ikutan melakukan hal ini? Misalnya, korban-korban invasi AS (agresi dan kejahatan perang) atau serangan drone (extrajudicial killing) atau pencidukan ke Guantanamo Bay (penyiksaan dan kejahatan terhadap kemanusiaan lain) di berbagai negara mungkin akan menggugat ke pengadilan negara masing-masing e.g. Afghanistan, Irak, Pakistan, Yaman, dlsb? Walau di sisi lain, apa berani pengadilan negara-negara ini mengabulkan permohonan gugatan ini?

Mari kita lihat saja. Apakah, demi beberapa keluarga korban aksi teror WTC (yang bukannya saya tidak bersimpati), AS berani membuka Pandora’s Box ini?

REFERENSI

[1] Sudikno Mertokusumo, 1991, Mengenal Hukum (Suatu Pengantar), Liberty Yogyakarta, Yogyakarta, hlm 108

[2] International Law Commission, 1980, Yearbook of the International Law Commission, Vol. II (2), hlm. 147

[3] Fajri Matahati Muhammadin, “Terrorism and the Crime of Aggression under the Rome Statute”, Jurnal Mimbar Hukum, Vol 27, No. 1, February 2015, hlm 129-130

[4] Misalnya dapat dilihat tulisan Thomas Weatherall, “The Status of the Prohibition of Terrorism in International Law: Recent Developments”, Georgetown Journal of International Law, Vol 46, Issue 2, 2015

[5] Alan Boyle and Christine Chinkin, 2007, The Making of International Law, Oxford University Press, New York, hlm 272-312

[6]  The International Law Commission, 1991, Draft articles on Jurisdictional Immunities of States and Their Property, with commentaries, hlm 45-46

[7] The International Law Commission, 2001, Draft articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, with commentaries, hlm 47